Регионализация высшего образования в стратегии регионального развития.
А. П. Катровский
Проблемы развития высшего образования относятся к числу наиболее актуальных и практически значимых проблем современного российского общества. Эйфория, царившая в СССР в 60-80 годы, когда на различных уровнях подчёркивалось превосходство советской системы высшего образования, сменилась тревогой за состояние и будущее отечественной высшей школы. На повестке дня в очередной раз встал вопрос о модернизации российской системы образования.
Среди множества вопросов совершенствования системы высшего образования страны, особое место занимают вопросы оптимизации её территориальной структуры. Действительно, важно знать не только чему и как учить, но и где эффективнее с точки зрения территориальной организации общества, интересов регионов и страны в целом создавать и развивать соответствующие высшие учебные заведения.
1. Современная территориальная структура высшей школы – результат трехвекового развития отечественной системы высшего образования. Основы опорного каркаса российского образовательного пространства были заложены в дореволюционное время. До настоящего времени в качестве ведущих межрегиональных центров высшей школы России выступают помимо Москвы и Санкт-Петербурга – Казань, Ростов - на - Дону, Томск, Пермь, Екатеринбург, Владивосток, Воронеж, Саратов. Среди крупнейших десяти центров высшей школы России в советское время обрели функции подготовки кадров высшей квалификации лишь Новосибирск и Челябинск. Гипертрофированная роль Москвы и Санкт-Петербурга - результат региональной политики, проводимой в сфере высшего образования России в XIX и XX веках. Развитие территориальной структуры высшей школы - сложный процесс, сочетающий поляризацию и выравнивание, концентрацию и деконцентрацию, централизацию и децентрализацию. Образовательное пространство России и в прошлом и в настоящем характеризовалось и характеризуется высокой степенью неоднородности, территориальной дифференциацией, ярко выраженной поляризацией и дискретностью. В процессе развития в системе высшего образования происходят структурные, функциональные изменения. Цикличность в развитии общества объективно способствует циклическому развитию системы высшего образования.
2. Территориальная организация высшего образования должна отвечать интересам социально-экономического и культурного развития всех субъектов Российской Федерации. Данное положение не означает автоматического развития высшей школы в каждом автономном образовании страны, так как независимо от статуса, в каждом центре развития высшей школы должны быть для этого определенные предпосылки. Предоставление автономного статуса той или иной территории, образование автономных округов, областей, республик способствовало развитию в них высшей школы. Но не меньшее влияние на развитие высшей школы в регионах оказывало выделение их в качестве самостоятельных субъектов РСФСР. В настоящее время столицы автономных округов, небольшие поселения: Тура, Анадырь, Агинское, Усть-Ордынское, Дудинка, Кудымкар, Нарьян-Мар несмотря на отсутствие головных вузов, выполняют функции подготовки кадров высшей квалификации и высшее образование, представленное филиалами вузов, выступает в качестве отрасли специализации. Практически во всех столицах республик в составе Российской Федерации, включая Горно-Алтайск, Кызыл, Элисту, Майкоп имеются университеты. Исключением среди российских республик являются Карачаево-Черкессия и Ингушетия. В столице Карачаево-Черкессии открыт технологический институт, а университетским городом является второй по величине центр республики Карачаевск. Единственный самостоятельный вуз Ингушетии - Ингушский государственный университет - в настоящее время действует не в новой столице Магасе, и не в крупнейшем городе, бывшей столице Назрани, а в центре Сунженского района станице Ордженикидзевская. Ингушский государственный университет – единственный в России «классический» class=GramE>университет расположенный в сельском населенном пункте.
3. Принципы централизма и столичности с XVIII века по настоящее время являются ведущими в территориальной организации высшей школы. Москва как столица централизованного государства и Киев как региональная столица формально в 1701 году стали первыми отечественными центрами высшего образования. Перенос столицы из Москвы в Петербург предопределил развитие в новой столице светского образования. Петербург стал первым центром университетского образования России. С открытием Московского университета в стране возник второй центр светского образования, началось состязание двух столиц в сфере высшей школы, а вместе с этим, во влиянии крупнейших российских городов на жизнь провинции. Выбор Москвы в качестве университетского центра объяснялся, прежде всего, тем, что в середине XVIII века, оставаясь крупнейшим по численности населения городом Российской Империи, она в отличие от чисто европейского Петербурга, фактически являлась столицей русской провинции. В середине XVIII века Москва и Санкт-Петербург, являясь старой и новой столицами России, захватили первые роли в сфере подготовки кадров высшей квалификации. В 1800 году 7 из 10 российских вузов размещались в Москве и Санкт-Петербурге. В 1825 году в Петербурге было сосредоточено 35%, в Москве - 17% вузов России. В период царствования Николая I уровень централизации высшей школы повысился, в столице размещалась почти половина всех российских вузов (47%), важную роль, по-прежнему играла Москва (13% вузов страны). Исключительно высокая роль двух столиц в системе подготовки кадров высшей квалификации в известной мере связана с традиционно высокой централизацией российского государства. Москва и Санкт-Петербург сохранили доминирующее положение на российском рынке подготовки специалистов высшей квалификации. В 2002 году на них приходилось соответственно 18,3% и 7,52% численности студентов высших учебных заведений Российской Федерации.
4. Для России, регионализация, как политика в сфере образования, приобретает важное значение в силу исключительных размеров территории страны, не имеющей аналогов в мире проблемы территориальной доступности, наличия значительных территориальных неравенств в природной, социальной и экономических сферах. Уже в начале XVIII века отмечалась необходимость дисперсного размещения высших учебных заведений, т. к. локализация высшего образования исключительно в столичных городах негативно сказалась бы на освоении новых территорий, социально-экономическом развитии российской провинции. Необходимость политики регионализации в сфере образования - не дань заслугам регионов, а средство обеспечения более широкого доступа населения периферии к образованию в стране. Регионализации способствует эрозия образовательного пространства страны. Наши исследования в 1996 и 1998 гг. показали, что в настоящее время учеба в столичных вузах представляется непозволительной роскошью для большинства жителей Смоленской области.
5. Для России в силу особенностей ее освоения, административно-территориального устройства, многонациональности больше чем для других стран приобретает значение концепция и стратегия многополярности и полицентризма. Многополярность рассматривается как одно из условий устойчивого мирового и регионального развития. Территориальная асимметрия в развитии высшего образования, как и любое неравенство в социально-экономическом развитии, объективна. Усиление территориального неравенства в образовательном пространстве в условиях уменьшения связности территории страны из проблемы социальной превращается в проблему политическую. Для крупнейшей по территории страны мира, страны с широко распространенным очаговым характером освоения, усиление территориальной дифференциации представляет угрозу территориальной целостности, предполагает внесения корректив в проводимую региональную политику в сфере высшей школы. Другой не менее важный аспект эффективной региональной политики в сфере образования связан с достижением справедливой территориальной организацией общества. Многополярность и полицентризм образовательного пространства способствуют достижению широкого доступа к образованию Многополярность и полицентризм - путь к справедливой территориальной организации общества. Проблемы справедливого территориального устройства в современном обществе и географической науке из вопросов «чистой этики» перенесены в область реальной региональной политики. Процесс интеллектуального освоения России сопровождался расширением сети поселений – центров высшей школы. В 1750 году в России было 3 таких центра, пятьдесят лет спустя их число увеличилось до 5. В 1917 году в России насчитывался 21 вузовский центр, накануне Великой отечественной войны их число в РСФСР достигло 76, в 2000 году общее число центров высшей школы превысило 250.
6. Региональная политика в сфере высшего образования предполагает упорядочение образовательного пространства. Одним из подходов к упорядочению может стать курс на развитие опорного каркаса подготовки кадров высшей квалификации. Даже при относительно сбалансированном развитии, функциональные особенности, место в системе расселения, поляризация и другие факторы селективного роста ведут к разной концентрации любого вида деятельности, в том числе и высшего образования. Формирование опорного каркаса центров высшего образования предполагает его ступенчатую, упорядоченную территориальную организацию. Формирование и развитие опорного каркаса вузовских центров будет способствовать территориальному единству и связности российского образовательного пространства. Вузовским центрам, как и городам, регионам присуща иерархичность. В качестве ядер (узлов) первого порядка опорного каркаса системы высшего образования должны выступать крупнейшие региональные центры высшей школы, созданные на базе технических и классических университетов. В настоящее время к ним помимо двух федеральных центров относятся центры округов (Нижний Новгород, Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Новосибирск, Хабаровск), другие важные центры: Казань, Самара, Воронеж, Уфа, Пермь, Челябинск, Томск, Красноярск, Иркутск, Владивосток. Во всех центрах первого порядка функционируют вузы, имеющие федеральное, федерально-отраслевое или федерально-региональное значение.
7. Эффективная территориальная организация высшей школы России предполагает деление образовательного пространства страны на федеральные учебные округа. Формирование учебных округов – один из инструментов региональной политики в сфере образования. Первая попытка упорядочения образовательного пространства России принадлежит Ф. Дильтею, который еще в 1764 год предложил деление страны на учебные округа. В 1803 году Россия впервые была поделена на 6 учебных округов, (Петербургский, Московский, Виленский, Дерптский, Казанский и Харьковский). Уже первое деление страны на учебные округа было больше, чем просто деление России на шесть значительно отличающихся по территории, населению, экономическому и социальному потенциалу частей. Оно отражало статус отдельных городов и регионов и являлось также своеобразным инструментом региональной политики. В каждом из округов планировалось открыть университет. К середине XIX века в связи с образованием Одесского, Белорусского, Кавказского и Варшавского округов общее число учебных округов достигло десяти. В 1885 году создается новый Западно-Сибирский округ с центром в Томске. Создание округа объективно отражало не только сдвиги в территориальной организации общества, произошедшие во второй половине XIX века, но и свидетельствовало о новых приоритетах в региональной политике. В конце XIX века число округов достигло пятнадцати. Деление образовательного пространства России на учебные округа оказывало самое существенное влияние на направление миграций на учебу. Учебные округа были ликвидированы в 1917 году. В 90-е годы XX века на правительственном уровне вернулись к идее воссоздания в Российской Федерации учебных округов. В каждом из округов должно развиваться несколько окружных центров высшего образования. Одновременно во всех федеральных учебных округах необходимо выделить учебные регионы, в каждом из которых необходимо развивать несколько региональных центров высшего образования.
8. Высшая школа – важнейший инструмент освоения территории.Развитие высшей школы в провинции - путь приобщения регионов к новым технологиям, интенсивного освоения периферии, преодоления отсталости и достижения устойчивого развития. Теория человеческого капитала рассматривает образование как капитал, важнейшую предпосылку социально-экономического подъема. В качестве средства социального освоения, как правило, выступают классические университеты, медицинские или педагогические вузы. class=GramE>Для индустриального освоения можно использовать технические вузы, для аграрного сельскохозяйственные высшие учебные заведения. Открытие в конце XIX века Томского университета стало свидетельствовать о переходе к новому этапу освоения Сибири. Аналогично следует рассматривать открытие вузов во Владивостоке, Воронеже, Екатеринбурге, Перми и других городах. В конце века во всех ведущих индустриальных районах страны, кроме Урала были созданы центры высшего технического образования. В начале XX века во всех основных сельскохозяйственных районах Европейской России были открыты сельскохозяйственные вузы.
9. Федеративное устройство должно предполагать большее участие и большую ответственность регионов за решение региональных проблем. В современной России имеет место проблема соотношения федеративной модели управления, централизованного финансирования и региональной ответственности. Регионы должны нести большую ответственность за состояние региональных систем подготовки кадров, за ситуацию на региональных рынках труда. Федеративная модель государственного устройства должна предполагать большую финансовую самостоятельность субъектов федерации в решении своих проблем, в том числе и проблем подготовки кадров. Однако регионы не располагают финансовыми ресурсами достаточными для проведения самостоятельного курса. В Российской Федерации в отличие от США, ФРГ, Канады или Индии сложилась уникальная модель федерализма, при которой практически все вопросы связанные с развитием системы высшего образования решаются в Центре. Но Центр не располагает объективной информацией о ситуации на региональных рынках труда. В СССР существовала достаточно эффективная государственная система распределения выпускников высших и средних специальных учебных заведений. В современной России, несмотря на наличие большого числа по сути региональных высших учебных заведений (педагогических, сельскохозяйственных, медицинских и т.п.), такой политики нет, как нет и эффективной региональной политики в сфере подготовки кадров высшей квалификации. В результате политики жесткой централизации управления региональные высшие учебные заведения зачастую работают без учета ситуации на региональных рынках труда, а их выпускники остаются маловостребованными. Инициатива структурной реорганизации региональных систем профессионального образования должна принадлежать регионам и исходить, в первую очередь, из региональных интересов. Так как профессиональные учебные заведения, расположенные в регионе не «работают» исключительно на регион своей локализации, то подобные планы должны быть согласованы на федеральном уровне. Деление учебных заведений на федеральные, межрегиональные и региональные с точки зрения их роли на соответствующих рынках труда в известной степени условно, в связи с открытым характером этого рынка, прозрачностью административных границ. При разработке стратегии развития конкретного вуза, учитывая ситуацию на региональном рынке труда, необходимо исходить из того, что часть выпускников реализует себя в других регионах и даже странах.
10. Миграция на учебу - частный случай миграционного взаимодействия центра и периферии. Российская специфика территориальной организации высшей школы и общества состоит не столько в гипертрофированной концентрации высшего образования в Москве и Санкт-Петербурге, сколько в наличии существенных неравенств в уровне жизни столицы и провинции. Межрегиональная «утечка мозгов» из периферии в центр, как и отсутствие возвратной миграции после окончания вуза из столичных городов в провинцию, объективна, так как в их основе лежат существенные территориальные неравенства в уровне жизни центра и периферии. Одним из основных факторов при выборе центра получения образования выступает транспортная доступность. Зачастую, только исходя из транспортной доступности, выпускник средней школы, а чаще его родители производят выбор вуза. Как следствие - ошибки в выборе профессии, значительные экономические и социальные потери. Сила притяжения не всегда есть убывающая функция от расстояния. Она во многом зависит и от социальной структуры, потребности населения в том или ином образовании. Сельские жители, отличающиеся меньшей мобильностью, в основном комплектуют местные высшие учебные заведения. Вузы крупнейших городов практически не оказывают существенного влияния на их миграцию. Вместе с тем, более низкий конкурс, обеспеченность общежитиями, наличие родственников могут компенсировать худшую территориальную доступность и, в конечном счете, оказать определяющее воздействие на направление миграции. Часть населения при выборе центра продолжения образования руководствуется только соображениями престижности, исходящими из иерархии учебных заведений, а также населенных пунктов, где они расположены. Поэтому в большинстве своем московские вузы имеют более широкую географию class=GramE>поступающих по сравнению с аналогичными периферийными вузами; вузы - более значительные зоны обслуживания, чем родственные им средние специальные учебные заведения
11. Глобализация оказывает территориально дифференцированное воздействие на миграционное поведение выпускников вузов. В условиях глобализации рынка труда выпускники столичных учебных заведений в большей степени ориентированы на эмиграцию после окончания вуза. Глобализация, сокращение затрат на связь и транспорт, открытие политических границ способствуют повышению мобильности квалифицированных специалистов. Фактически эта динамика ведет к созданию глобального рынка высокоорганизованного человеческого капитала. Обследование миграционных послевузовских установок студентов выпускных курсов Москвы, Санкт-Петербурга, Смоленска, Уфы и Екатеринбурга, проведенное в конце 2001 года, показало что среди выпускников смоленских вузов после окончания вуза жить и работать в другой стране собирается 1,7%, а среди выпускников московских вузов – 5,4%. Причем москвичи, даже среди выпускников московских вузов, более ориентированы на внешнюю миграцию, нежели иногородние студенты. Если среди иногородних студентов к внешней миграции после окончания вуза склоняется 4,4%, то среди москвичей – 6,2%. Среди выпускников смоленских вузов, наоборот, на внешнюю миграцию более ориентированы иногородние (2,1%), нежели, жители Смоленска, среди которых лишь 1,7% предполагали после окончания вуза выехать за рубеж. Еще выше вероятность эмиграции среди выпускников ведущих вузов Москвы.
12. Иерархическая организация сферы высшего образования автоматически ставит в число важнейших задачу территориальной справедливости в доступе молодежи разных регионов страны в уникальные учебные заведения. Исторически сложившаяся территориальная организация высшей школы создает большие преимущества в получении высшего образования для жителей столичных и крупнейших городов. В России в отличие от большинства развитых стран мира, практически все наиболее престижные и уникальные высшие учебные заведения расположены в Москве и в Санкт-Петербурге. Порой подобная практика вступает в противоречие с необходимостью обеспечения высококвалифицированными кадрами регионов страны, усиливает неравенство в социально-экономическом развитии. Региональные рынки труда в настоящее время испытывают острую потребность в специалистах экстра класса, но решить подобную проблему при существующей политике развития высшей школы и наличии существенной территориальной дифференциации в уровне жизни в столице и провинции не представляется возможным. Исследование в Смоленской области показало, что в середине 90-х годов XX века среди руководителей высшего звена и региональной «элиты» впервые стали преобладать выпускники смоленских вузов, налицо тенденция сокращения среди представителей региональной «элиты» среднего и молодого возраста выпускников наиболее престижных столичных вузов. В условиях усиления неравенства в качестве образования в престижных столичных и региональных вузах подобная тенденция таит в себе серьезную опасность создания «псевдоэлиты» и «провинциализации». В условиях гипертрофированной филиализации российского образовательного пространства задачи создания подобных вузов, наведения порядка на рынке образовательных услуг должна войти в число общегосударственных приоритетов, так как от этого зависит национальная безопасность.
Недостатки в территориальной организации государственной высшей школы в некоторой степени были компенсированы созданием системы негосударственных вузов.
13. Территориальная структура негосударственного высшего образованияразвивается под действием тех же факторов, что и территориальная структура государственного образования. Однако современная система негосударственного образования фактически полностью сформировалась в постсоветский период, поэтому ее территориальная структура отлична от территориальной структуры государственного образования. В отличие от дореволюционного периода когда территориальная структура неправительственных вузов являлась «тенью» правительственных высших учебных заведений, в современной России имеется невысокая связь между территориальной структурой подготовки кадров в государственных и негосударственных вузах (R=0,543). На территориальную структуру негосударственного высшего образования в большей степени, чем на территориальную структуру государственного оказывает влияние фактор уровня доходов населения. Коэффициенты корреляции, рассчитанные между уровнем доходов в регионах и уровнем развития в них высшего образования, выявили большее влияние доходов на развитие негосударственных, чем государственных вузов. В первом случае R=0,49, во втором R=0,37.
14. Высшее образование, в отличие от общего, играет важную градообразующую роль. Становление и развитие многих крупных городов мира и России связано с функцией подготовки кадров высшей квалификации. Высшее образование в России в отличие от Великобритании, США, Германии являлось и является в настоящее время прерогативой крупных городов. В России так и не сложились в качестве особого типа поселения университетские города. В известной мере в ХIХ - начале ХХ века подобным городом являлся Юрьев (Дерпт), Новая Александрия и в какой-то степени до ликвидации лицея, Кременец. В конце XIX века, после открытия трех вузов, западным представлениям и критериям университетского города соответствовал Томск, который и сегодня за развитие высшей школы зовут «Сибирскими Афинами». Многие города, достигнув успехов в развитии высшей школы, становятся особо привлекательными для развития других видов деятельности. Высшая школа, оказывая влияние, на городскую среду может выступить в качестве «локомотива» развития. Мировая и отечественная история знает немало примеров позитивного влияния размещения университетов на развитие городов. Благодаря открытию университета Томск в конце XIX века вышел на первое место в Сибири по численности населения и культурному потенциалу. Появление в городе собственного университета коренным образом преобразует общественную жизнь: повышает ранг города, создает большие возможности жителям, обеспечивает местные учреждения квалифицированными кадрами, повышает уровень культурной жизни города, создает связи города с другими странами. Однако, высшие учебные заведения могут не только выступать локомотивом развития города, но и при определенных обстоятельствах могут способствовать социальной напряженности и конфликтности.
В России сам город, его функции, потенциал, роль в системе расселения «притягивали» высшие учебные заведения. Несмотря на исключительно высокий уровень концентрации высшего образования в крупнейших городах происходит дальнейшее наращивание вузовского потенциала именно этих городов. До последнего времени малые города играли скромную роль в подготовке кадров высшей квалификации. Вместе с тем, по мнению выдающегося русского ученого Д. И. Менделеева «маленькие города почти целиком зависящие от университетов, в них находящихся, дали, как известно, наибольший рассадник для развития самостоятельности в науках для многих стран; а у нас, думается мне, особенно в нашу эпоху, выбор подобного места был бы полезен во всех отношениях « … » устройство в какой-то глуши обширного учреждения, без сомнения может быть более экономным, чем в столицах или вблизи них» [Менделеев 1995, с. 286]. Сто лет спустя, можно заметить, что информационная революция создает невиданные перспективы развития высшего образования в небольших городах. В новых условиях агломерационный эффект от размещения в крупнейших городах уступает экологическому эффекту. Но далеко не каждый город может эффективно исполнять роль центра высшего образования. Для любой роли, в том числе и для роли центра высшей школы необходимы определенные предпосылки. Организация высших учебных заведений в городах не располагающих для этого объективными предпосылками может лишь в ограниченной степени способствовать активизации города и района. Однако отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что значительные инвестиции в высшую школу могут создать условия для ее успешного развития. Примером тому служат Томск, Воронеж, Новосибирск и ряд других вузовских центров. Рассмотрение широкого спектра проблем в системе «город-университет» не должно ограничиваться только влиянием вузов на развитие городов. Не менее важным представляется и влияние городов на становление, развитие вузов.
15. В основу дальнейшего развития и реконструкции территориальной организации высшего образования, развития региональных центров высшей школы должна быть положена идея о необходимости сращивания, интеграции высшего образования с другими, как интеллектуальными, так и техническими сферами. Территориальное сближение и дальнейшее сращивание профессионального образования с другими областями человеческой деятельности ведет к формированию территориальных учебно-научно-производственных комплексов. При локализации на одной площадке высших, средних, начальных профессиональных учебных заведений, научных, опытных, консалтинговых учреждений образуется отраслевой учебный комплекс с завершенной структурой. Располагая значительным материально-техническим и интеллектуальным потенциалом (лаборатории, полигоны, информационная инфраструктура и т.д.), такой комплекс имеет ряд существенных преимуществ по сравнению с вариантом рассеянного размещения и оказывает сильное воздействие на развитие экономики в регионе. Сращиванию различных звеньев системы профессионального образование в единое целое в настоящее время способствует политика формирования корпоративных университетов, которые фактически и являются учебно-научно-производственными комплексами. Региональный университет в будущем будет представлять собой сформированный межотраслевой комплекс, который наряду с функциями подготовки кадров разной квалификации, научными исследованиями будет выполнять функции по консалтингу, профориентации, техническому творчеству и др.
В территориальной структуре высшей школы России должны произойти определённые изменения. Во-первых, можно ожидать уменьшения доли Москвы и Санкт-Петербурга и соответственно увеличения роли столиц федеральных округов в подготовке кадров. Во- вторых, изменится место вузов в системе расселения. Большую роль в подготовке кадров будут играть средние и малые города, хотя по-прежнему высшее образование останется прерогативой крупных и крупнейших городов. В-третьих, можно ожидать более быстрого развития высшего образования в районах пионерного освоения, других субъектах Российской Федерации, отстающих до настоящего времени по уровню развития высшей школы, уменьшаться территориальные неравенства в уровне развития высшего образования, особенно среди федеральных округов. Вместе с тем, территориальные неравенства в развитии высшего образования между Центром и периферией сохранятся, т. к. ещё Фурье в XIX веке писал, что равенство это химера, «всякое уравнительство - политическая отрава» и лишь неравенство может стать источником дальнейшего развития.
